新版《土地管理法》即將實施，下鄉(xiāng)買宅基地會成風(fēng)潮嗎
劉展超
我國城市建設(shè)用地9萬平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地19萬平方公里，農(nóng)村人口已經(jīng)下降到50%以下，但農(nóng)村建設(shè)用地存量卻是城市建設(shè)用地的兩倍以上。
農(nóng)民一塊宅基地值多少錢？城市居民可能并沒有太多概念。一些數(shù)據(jù)可以為我們提供些直觀的感受。
600平方米42萬元，1000平方米170萬元，這兩份報價涉及的宅基地所在省份一南一北，在12月中旬出現(xiàn)在同一土地流轉(zhuǎn)平臺上，轉(zhuǎn)讓信息中標(biāo)注的“流轉(zhuǎn)年限”均是70年。
農(nóng)民無償獲得的宅基地可以轉(zhuǎn)讓嗎？當(dāng)前法律是允許的，但有諸多前置條件。
從該土地流轉(zhuǎn)平臺來看，包括上述兩宗地塊在內(nèi)，該平臺上眾多宅基地轉(zhuǎn)讓信息下方都單獨標(biāo)注了：宅基地轉(zhuǎn)讓非同一農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員不得受讓該宅基地使用權(quán)?！吨腥A人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限。”
2019年8月，全國人大常委會審議通過《土地管理法》修正案，其中規(guī)定國家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
上述兩宗宅基地單價約合700元/平方米和1700元/平方米，這與國有住宅用地動輒上萬元的單價相比，價格看似不高，但考慮到農(nóng)戶獲得宅基地幾乎沒有成本支出，如能最終成交，這個收益也已經(jīng)足夠誘人。
新版《土地管理法》2020年元旦起就要正式實施，屆時，“有償退出”的宅基地流轉(zhuǎn)會形成一陣風(fēng)潮嗎？
不過，《土地管理法》并未詳細(xì)規(guī)定宅基地能退給誰，或者誰可以買宅基地使用權(quán)。而這將直接影響到宅基地流轉(zhuǎn)的可操作性。
此前一些政府部門規(guī)定，宅基地只能在本集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)，或者退給集體組織。即集體之外，包括城市戶口的居民不能下鄉(xiāng)購買宅基地。
今年5月6日，國家發(fā)改委召開專題新聞發(fā)布會，介紹關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的有關(guān)情況，相關(guān)負(fù)責(zé)人在會上強(qiáng)調(diào)，城里人到農(nóng)村買宅基地的口子不能開，按規(guī)劃嚴(yán)格實行土地用途管制的原則不能突破，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。
政策上雖有諸多限制，但宅基地在民間私下的轉(zhuǎn)讓卻已屢見不鮮，漸成風(fēng)氣。
比如，上述宅基地在土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站上明碼標(biāo)價公開轉(zhuǎn)讓，與相關(guān)政策規(guī)定是否相違？因為看不到相關(guān)成交信息，很難下判斷其受讓對象是否是集體內(nèi)部人士，或者是否是轉(zhuǎn)讓方所在的集體組織有償收回了上述宅基地。
不過，如宅基地持有者想把地塊退給其所在集體組織，是否還需要通過網(wǎng)絡(luò)平臺來轉(zhuǎn)讓？這看似是個大費(fèi)周章、不盡合理的行為。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長韓長賦也曾在“農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村改革40年專題會”上表示，隨著農(nóng)村社會人口結(jié)構(gòu)的深刻變化， 宅基地制度 實踐中面臨許多新情況新問題，一戶多宅、超標(biāo)占地等現(xiàn)象比較突出，城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購地建房禁而不止。
民間自發(fā)、私自轉(zhuǎn)讓宅基地逐漸增多之際，地方政策監(jiān)管還在不斷強(qiáng)化。
海南省自然資源和規(guī)劃廳日前出臺的《海南省農(nóng)村宅基地管理試點辦法》規(guī)定，對于閑置宅基地及住宅，通過自愿協(xié)商等方式，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有償收回。
今年11月16日，韓長賦在江西調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，要進(jìn)一步加強(qiáng)宅基地管理，保障農(nóng)民住房權(quán)益，讓農(nóng)民住有所居。在此基礎(chǔ)上，要探索盤活閑置宅基地和農(nóng)房，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。
但如果依然對流轉(zhuǎn)的渠道進(jìn)行管控，只能允許內(nèi)部流轉(zhuǎn)，是否有利于消化閑置的宅基地？是否有利于增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入？
近段時間，一些專家學(xué)者就宅基地問題密集發(fā)聲，呼吁擴(kuò)大宅基地流轉(zhuǎn)范圍，賦予宅基地更多權(quán)利。
全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會副主任劉世錦近日在多個場合提出，明年要加大六方面的改革，其中第一就是通過城鄉(xiāng)要素流動加快大都市圈發(fā)展?！白罱锻恋毓芾矸ā方o農(nóng)村集體建設(shè)用地入市開了一個口子，但是宅基地朝外流轉(zhuǎn)還不允許，這個改革必須加快，否則大都市圈的潛能，只能是看得見、抓不住。”
12月6日，在中國 深圳 綜合開發(fā)研究院主辦的“協(xié)同創(chuàng)新高端論壇”上，清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示，《土地管理法》修改后仍然把宅基地流轉(zhuǎn)配置限于集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部，或者退給集體經(jīng)濟(jì)組織，或者轉(zhuǎn)讓給周邊的鄰居。雖然是鼓勵有償退出，但沒有退出的渠道，農(nóng)戶不會交給集體，也不會轉(zhuǎn)讓給周邊的鄰居，因為農(nóng)村實行一戶一宅，大量的房子閑置在那里。
他表示，我國城市建設(shè)用地9萬平方公里，農(nóng)村建設(shè)用地19萬平方公里，農(nóng)村人口已經(jīng)下降到50%以下，但農(nóng)村建設(shè)用地存量卻是城市建設(shè)用地的兩倍以上。農(nóng)村的建設(shè)用地里面70%是宅基地，由于大量的人口進(jìn)城，宅基地大量閑置。
“有人說閑置3000萬畝，相當(dāng)于城市住宅用地的總和。”蔡繼明稱。
他表示，宅基地只有使用權(quán)、居住權(quán)，沒有收益權(quán)、抵押權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，而城市的宅基地具有完整的用地權(quán)。大量的離退休干部、公職人員和一些大學(xué)生，他們希望能夠參與鄉(xiāng)村振興，但到了農(nóng)村沒有落腳之地怎么辦？
在《土地管理法》修訂完成之后，蔡繼明表示正在關(guān)注《物權(quán)法》的修改。他認(rèn)為，希望能夠通過《物權(quán)法》的修改，賦予城鄉(xiāng)建設(shè)用地包括宅基地同等的權(quán)利。
在上述論壇上，中央黨校 國家行政學(xué)院 政治與法律教研部教授宋志紅表示，雖然外界對于今年《土地管理法》的修改評價不一，但該法也為未來的改革探索留下了空間。
在她看來，雖然法律修改并未允許宅基地直接入市，但流轉(zhuǎn)之路也并未完全堵死。
本輪《土地管理法》修改時刪除了原法第43條關(guān)于“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地，必須使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個人直接使用。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以依法入市，那宅基地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地之間能否關(guān)聯(lián)起來？
宋志紅表示，存量宅基地入市不是農(nóng)民自己把自己家的地賣了入市，宅基地入市需要經(jīng)過退出途徑，即農(nóng)民把他的宅基地退出給農(nóng)村經(jīng)營經(jīng)濟(jì)組織，然后對這些地進(jìn)行整治和規(guī)劃調(diào)整之后，納入經(jīng)營性建設(shè)范圍，開展經(jīng)營性建設(shè)用地入市，這同時為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市提供了龐大的蓄水池。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂此前也曾對記者表示，建議不要對宅基地流轉(zhuǎn)進(jìn)行過多限制，也可以將一些閑置的宅基地轉(zhuǎn)化成集體經(jīng)營性建設(shè)用地，在符合政策的前提下入市。
今年5月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見》也提出，允許村集體在農(nóng)民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市。
以此觀之，這種宅基地曲線入市的思路開始被決策層采納，但依然設(shè)置了前提條件：村集體是流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)力量，而非農(nóng)戶自身。
在新版《土地管理法》即將正式實施之際，自然資源部等部門正在抓緊制定《土地管理法實施條例》，其是否會對宅基地流轉(zhuǎn)做出更為明晰的規(guī)定，業(yè)界也將拭目以待。

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