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持續推進多年的特大鎮改市終于開花結果。
8月30日，浙江省人民政府正式發文：經國務院批準，國家民政部復函浙江省人民政府，同意撤銷蒼南縣龍港鎮，設立縣級龍港市，以原龍港鎮的行政區域為龍港市的行政區域，市政府駐地為鎮前路195號。龍港市由浙江省直轄，溫州市代管。
龍港的樣本意義
溫州市市長姚高員在會上表示，溫州是中國改革開放的先行區，龍港是中國新型城鎮化的試驗田。作為“中國第一座農民城”，龍港自1984年建鎮以來，歷經了從小漁村到農民城、從農民城到小城市培育、從小城市培育到撤鎮設市三次改革的歷史性跨越。35年來，龍港面積從5.2平方公里擴大至183.99平方公里，人口從5000多激增至38.2萬，下轄73個行政村30個社區。2018年龍港地區生產總值達到299.5億元，人均地區生產總值7.86萬元，城鎮化率達63.2%。
特大鎮升格縣級市后，是不是會大幅增加行政和管理成本，這是外界關注的一個問題。
浙江省民政廳廳長王劍侯說，龍港撤鎮設市，不僅僅是行政區劃的調整，也是行政管理體制的一次改革和探索。龍港撤鎮設市改革的亮點和特色可以概括為“大部制、扁平化、低成本、高效率”。
其中，大幅度精簡機構，考慮設置15個黨政部門，其中黨委部門6個、政府部門9個，比省內同類縣 市 機構數量精簡約60%。在這些“大部門”中，專門創設基層治理委員會，負責片區管理機構基層治理平臺人員的編制歸屬及派駐，統籌協調村居 社區 、基層治理平臺的基層治理事務，有力增強對基層治理工作的組織領導力，有力推進治理體系和治理能力現代化。
同時，管理“扁平化”指的是龍港市不再設置鄉鎮、街道，而是將按照“市管村居、分片服務”管理體制，合理劃分9個片區，各片區設立非dl法人、無固定編制的“一委一中心”成為基層治理平臺。“一委”即片區黨工委，開展區域化黨建工作，實施對所在片區干部的管理考核，強化黨領導一切的掌控力；“一中心”即基層治理中心，設置基層黨建、社會管理、社會服務、社會事務、其他事項等“4+X”工作模塊，實行經濟建設職能上移，社會管理職能下沉。
姚高員說，龍港在經濟社會發展、行政體制改革、城市治理創新等方面都取得了可喜成就，龍港是溫州改革開放的一個縮影，是中國新型城鎮化建設的一個樣本。
鎮改市新突破
龍港也是新型城鎮化建設以來，首個實現改市的特大鎮。
2016年2月，《國務院關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》指出，要“培育發展一批中小城市，將具備條件的縣和特大鎮有序設置為市”。
今年4月8日，國家發改委發布的《2019年新型城鎮化建設重點任務》提到，穩步增設一批中小城市，落實非縣級政府駐地特大鎮設市。
增設一批中小城市，主要有兩種方式：一種是通過撤縣設市。在大規模“縣改市”暫停20年后，2017年縣改市重新“開閘”。到目前為止已有24個縣撤縣設市獲批。
另外一種途徑是特大鎮改市。此間的一大背景是，在江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮，如龍港、虎門、盛澤、獅山等地，人口規模已經在數十萬以上的量級，工業產值也遠遠超過中西部很多縣甚至地級市的水平。
但對于這些特大鎮而言，這些年能下放的行政管理權限已基本下放。囿于鎮級行政管理體制，這些特大鎮的發展已然受到極大限制。比如，一個“超級鎮”的公務員編制不過幾十個人，卻要負擔相當于一個地級市人口的公共服務，屬于典型的“小馬拉大車”。
再比如，現在很多特大鎮人口規模和經濟總量再大，規劃配置資源時還是得按照鎮的標準來設置。比如鎮區道路標準是不超過4車道，大部分道路則是2車道，因此加快特大鎮改市很有必要。
不過，相比這兩年撤縣設市密集獲批，特大鎮改市卻一直比較“安靜”，直到龍港改市，才實現新的突破。這其中的一大難點在于相比撤縣設市，特大鎮要復雜很多。過去很長一段時間，各界就非縣級政府駐地特大鎮改市，到底是改成鎮級市還是縣級市，爭議不斷。
中國社科院城市發展與環境研究中心研究員牛鳳瑞對第一財經分析，改成鎮級市的話，還是個鎮級單位，無法解決特大鎮存在的諸多問題，意義不大。因此特大鎮改市的方向肯定是升格為縣級市，但升格為縣級市也同樣存在問題，特別是改市之后的聯動效應問題。
“特大鎮改市后，原來所在縣剩下的那部分怎么辦？是合并到新成立的縣級市，還是繼續作為縣單獨發展？”牛鳳瑞說，如果把縣域經濟里面最核心的部分即特大鎮劃出單獨設立縣級市，這對于劃出去的特大鎮是利大于弊，但對于被劃出的縣可能是弊大于利，這也是特大鎮改市的最大難點所在，也是特大鎮改市推進較慢的一大原因。
牛鳳瑞說，特大鎮升格為縣級市后，如果所轄的范圍沒有擴大，那么作為縣級市很可能會存在發展空間不足的問題。而隨著城市經濟的發展，這種空間不足會日益突出。
在當天的發布會上，姚高員也談到了龍港市與蒼南縣的協調發展問題。姚高員說，改革的目的是推動高質量發展，實現雙贏，“不僅要讓龍港發展得更快更好，也要讓蒼南發展更快更好，要實現1+1gt;2”。
還有哪些特大鎮可能改市？
龍港之后，還有哪些特大鎮有望升格為縣級市？
第一財經記者查閱公開資料發現，目前人口超過30萬以上的特大鎮數量不少，其中絕大多數分布在珠三角、長三角地區。比如廣東東莞的虎門鎮、長安鎮、厚街鎮、塘廈鎮，廣州的新塘鎮，佛山的獅山鎮、大瀝鎮，中山的小欖鎮，浙江湖州的織里鎮，溫州的柳市鎮、江蘇蘇州的盛澤鎮，河北廊坊的燕郊鎮等。
這其中，佛山市南海區的獅山鎮堪稱中國經濟第一強鎮。2018年獅山鎮實現地區生產總值1048.7億元，按可比價計算增長6.6%；社會工業總產值3552.7億元，增長6.3%。
東莞的虎門鎮2018年全鎮生產總值突破600億元，達635.8億元，同比增長6.4%；江蘇的盛澤鎮早在2017年GDP就已超過400億，超過很多縣域的經濟總量，位于盛澤的中國東方絲綢市場交易額在2017年已實現1173億元，連續五年超千億。
不過，并不是所有特大鎮都具備改市的條件，除了具備改市的基本指標外，也要考慮到特大鎮與所在縣域的聯動關系。與此同時，特大鎮在城市群、都市圈的區位也是一個關鍵因素。
廣東體改研究會副會長彭澎對第一財經分析，當前很多中心城市都將周邊的縣、縣級市改成區，這樣有利于做大做強中心城市平臺。目前有不少特大鎮地處大城市的中心城區附近，這些特大鎮要擴權，撤鎮改區是一個比較合理的選擇。因為這樣一來與城市的融合度會更高，規劃協調起來會更容易，也有利于城市的發展。
相比之下，那些靠近中心城區的特大鎮如果改為縣級市，反而不利于城市的統一規劃和發展。但從我國特大鎮的區域分布來看，相當一部分特大鎮地處中心大城市附近，也就是說，未來龍港鎮改市的模式在很多地方難以復制。
彭澎說，特大鎮通常面臨著人員編制、規劃權限、資金審批等方面的問題。而要解決這些問題，可以通過幾種途徑，包括賦予特大鎮縣級管理審批權限、特大鎮改市、特大鎮改區。每一種方式都應該好好試點和總結，從而尋找到最適合特大鎮與周邊地區協調發展的路徑。
第一財經 林小昭