8月6日，美財政部在美總統(tǒng)特朗普的要求下，對中國貼上“匯率操縱”的標簽，引發(fā)各方震驚和熱議。認定中國“匯率操縱”既違背經(jīng)濟學(xué)基本常識和國際社會的共識，也不符合美國自身法律設(shè)定的量化衡量指標，嚴重破壞了國際規(guī)則。我們對有關(guān)法律法規(guī)和國際組織對“匯率操縱”認定的普遍做法進行了梳理，主要有以下幾種情況。
一、美國對“匯率操縱”的認定
美國自20世紀80年代初期貿(mào)易余額由順差逐步轉(zhuǎn)為逆差后，高度重視對外部門，先后制定了兩部法案用于評估貿(mào)易伙伴國的匯率政策。兩部法律對“匯率操縱”的認定和處理并不完全一致，被評估的經(jīng)濟體只要達到其中一部法律設(shè)定的標準，就可被認定為匯率操縱國。
第一部是《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》。該法案旨在強化美國在貿(mào)易方面的國際地位，其中第3004條 b 款規(guī)定，美財長每年要分析外國匯率政策，每半年更新，判定他國是否有操縱匯率以阻礙國際收支有效調(diào)整或在國際貿(mào)易中獲得不公平優(yōu)勢的行為 即現(xiàn)在美財政部每半年發(fā)布的《美國主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟和匯率政策報告》 。這部法案并未明確“匯率操縱”的標準，因此美財政部評估他國匯率政策具有很大的自由裁量權(quán)和靈活性。此次美財政部認定中國“匯率操縱”主要是援引這部法案。
該法案未明確規(guī)定糾正或懲罰性措施。如果美財長認定一國有操縱匯率行為，僅要求美政府迅速采取行動，發(fā)起雙邊談判或在國際貨幣基金組織 基金組織 平臺進行磋商。
第二部是《2015年貿(mào)易便利與強化法案》。法案第701條修正案規(guī)定，美國財政部在基于《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》對主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟和匯率政策進行分析時，應(yīng)考慮三項關(guān)鍵指標：一是與美國存在顯著的雙邊貿(mào)易順差；二是擁有大額經(jīng)常賬戶順差；三是在外匯市場持續(xù)開展單向干預(yù)。若一國同時觸發(fā)上述三項指標，則會被認定為“匯率操縱國”。如滿足兩項或在美國貿(mào)易逆差中占較大份額，則會被列入監(jiān)測名單。美財政部進一步就這些指標制定了量化評估標準：一是與美雙邊貨物貿(mào)易順差超過200億美元；二是經(jīng)常賬戶順差與GDP之比超3%；三是在過去12個月中至少8個月多次實施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。美財政部還將評估對象設(shè)定為美國前12大貿(mào)易伙伴。
如果根據(jù)這部法案判定一國為匯率操縱國，美總統(tǒng)需發(fā)起“強化雙邊貿(mào)易磋商”。若在雙邊磋商結(jié)束后一年，美財長認定該經(jīng)濟體未能采取恰當措施糾正本幣低估和過度順差，美總統(tǒng)需實施以下一種或多種政策行動：一是限制其申請美國海外私人投資公司的融資項目；二是將其剔除出美國政府采購的供給清單；三是要求基金組織對其加強監(jiān)督；四是要求美國貿(mào)易代表在與該經(jīng)濟體簽訂貿(mào)易協(xié)定或發(fā)起相關(guān)談判時予以審慎考慮。但若采取上述行動會對美經(jīng)濟和國家安全帶來損害，美總統(tǒng)可豁免上述糾錯措施。
該法案實施后，美財政部迄今共公布了7份匯率政策報告，認為包括中國在內(nèi)的美國主要貿(mào)易伙伴均未操縱匯率。其中，2016年4月，法案生效后的首期報告中，中國滿足雙邊貿(mào)易順差顯著、經(jīng)常賬戶順差占GDP比重較高2項標準。同樣被列入監(jiān)測名單的有日本、韓國、德國等。2016年10月之后的6份報告中，中國僅滿足雙邊貿(mào)易順差顯著一項指標，但由于在美國貿(mào)易逆差中占較大份額，仍被留在監(jiān)測名單。日本、韓國、德國等也是監(jiān)測名單的常客。
今年5月，美財政部調(diào)整了兩項量化評估指標：一是經(jīng)常賬戶順差與GDP之比的門檻由3%改為2%；二是改為在過去12個月中至少6個月 此前為8個月 多次實施外匯凈買入且總額超過GDP的2%。財政部還擴大了評估范圍，將對美雙邊貨物進出口總額超過400億美元的貿(mào)易伙伴都納入評估范圍 此前為美前12大貿(mào)易伙伴 。匯率報告監(jiān)測名單因此擴展至中國、日本、韓國、德國、意大利、愛爾蘭、新加坡、馬來西亞與越南等9個經(jīng)濟體。其中，中國、韓國僅滿足1項指標，其余7國均滿足2項指標。
除以上法案外，美商務(wù)部擬推出的對匯率低估加征反補貼稅，可能會利用美國對中國貼上的“匯率操縱”的標簽。今年5月，美商務(wù)部通過聯(lián)邦公報發(fā)布提案征求公眾意見，擬修改反補貼稅相關(guān)部門規(guī)章，認定政府行為導(dǎo)致的匯率低估可能構(gòu)成“補貼”，認定從事國際貿(mào)易的企業(yè)可以構(gòu)成補貼特定群體，從而使美商務(wù)部可針對一國的匯率低估而征收反補貼稅。其中，匯率評估由美財政部負責(zé)，美商務(wù)部可對財政部的評估結(jié)論提出不同意見，并允許財政部進行評論和反駁。目前，該提案已完成公眾意見征求。
二、基金組織對"匯率操縱"的認定
基金組織的宗旨包括就國際貨幣問題進行磋商與協(xié)作，促進匯率穩(wěn)定，保持成員國之間有秩序的匯兌安排，避免競爭性通貨貶值。基金組織章程第四條款要求成員“應(yīng)避免操縱匯率或國際貨幣體系，以妨礙國際收支的有效調(diào)整并獲取對其他成員國的不公平競爭優(yōu)勢”。只有在基金組織認為成員國同時滿足以下兩點的情況下，成員國才被認定為不符合上述條款的規(guī)定： 1 該成員正在操縱其匯率或國際貨幣體系以及 2 其操縱是為了阻止有效的國際收支調(diào)整或從其他成員獲得不公平的競爭優(yōu)勢。
基金組織每年對成員國開展例行的第四條款磋商，在財政政策、貨幣政策、社會政策等宏觀政策之外，也會對匯率進行評估。此外，根據(jù)基金組織的規(guī)定和程序，成員國也可要求基金組織對另一成員國匯率進行評估。
三、世界貿(mào)易組織 WTO 對“匯率操縱”的認定
WTO不dl認定成員“匯率操縱”或低估，需要聽取基金組織的意見?！蛾P(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》 GATT 第15章明確規(guī)定，涉及匯兌問題時，成員國應(yīng)與基金組織磋商，由基金組織做出判定結(jié)論。因此，如有成員國提出涉及匯率的指控，WTO會將有關(guān)問題交基金組織，由基金組織評估并作出決定。
WTO規(guī)則涉及匯率及匯兌的條款較為模糊，既未明令允許，也未明令禁止成員國以此為由發(fā)起反補貼調(diào)查。《關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定》 GATT 要求，締約方不得通過匯兌行為 exchange action 違背GATT精神。該條款模糊之處有二：一是何為“違背GATT精神”缺乏具體含義；二是“匯兌行為”既可以理解為貨幣可兌換政策，也可以理解為匯率政策，缺乏明確的界定。但WTO相關(guān)規(guī)則也未明確禁止成員國提出此類訴訟要求。
匯率操縱、匯率低估很難納入現(xiàn)行WTO的補貼與反補貼框架，目前尚無成員國以此為由向WTO提起訴訟。一方面，匯率低估并未明確列入《補貼與反補貼措施協(xié)定》列舉的補貼形式。另一方面，匯率低估對出口商帶來的利益難以確定，而且匯率廣泛涉及經(jīng)濟各個部門，很難進行“專向性”舉證，而“專向性”是構(gòu)成補貼的必要條件之一。
綜合來看，判斷一國貨幣的匯率水平是否適宜，最權(quán)威的機構(gòu)是基金組織，不是美國政府，美國依據(jù)自己的國內(nèi)法對他國經(jīng)濟政策和匯率水平做出主觀判斷并輔之以所謂的標簽和各種指責(zé)，本身就缺乏合理性和合法性。此次美認定中國“匯率操縱”毫無根據(jù)，這種任性的單邊主義行為將貿(mào)易摩擦延伸至金融領(lǐng)域，不僅破壞了國際規(guī)則，也會對全球金融穩(wěn)定和經(jīng)濟復(fù)蘇帶來負面影響。在給中國貼上“匯率操縱”的標簽之后，美國可能有進一步的施壓舉措。我們希望美國迷途知返，回到理性和客觀的正確軌道上來。當然，中國經(jīng)濟具有巨大的韌性、潛力和回旋余地，我們對中國應(yīng)對各種可能情況的能力充滿信心。
作者為中國人民銀行國際司司長朱雋
中國人民銀行轉(zhuǎn)自2019年8月12日《金融時報》
封面圖片來源：攝圖網(wǎng)